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                                  張振國:清末責任內閣人員編制考

                                  作者:澳门皇冠 文章來源:《歷史檔案》2014年第4期 更新時間:2015年05月12日

                                  摘要:設置責任內閣是清末憲政史和政治史上的一件大事,影響既深且遠 。因關注點不同,兼之資料方面的限制 ,學界對責任內閣人員編制情況論述較少 。據中國第一歷史檔案館所藏檔案考證 ,責任內閣由四類官員組成 ,分別爲高級官員、次高級官員、中級官員和下級官員。官員的級別不同,其來源、職掌、數額和結構迥異  。通過精算和估量可知 ,四級官員之總和達640人之多,規模龐大 ,編制複雜  。考證清末責任內閣人員編制不僅有裨於準確把握責任內閣的性質,而且有助於瞭解責任內閣在民國初年之承續 。

                                   

                                  關鍵詞:清末 責任內閣 人員編制

                                   

                                  宣統三年(1911年)四月,清廷決定仿效西方議政體制,裁撤軍機處、內閣、會議政務處、憲政編查館、吏部、中書科、稽查欽奉上諭事件處、批本處諸機構,設立新內閣,實行責任內閣制度。這是清末憲政史和政治史上的一件大事,影響既深且遠  ,學界對此作了很多澳门皇冠 。但有關澳门皇冠前後關注重點有所不同,初始“主要是在一般的立憲運動史、憲政改革史,尤其是關於立憲派的澳门皇冠以及有關官制改革、國會請願運動等論著中有所涉及”①,概述新內閣設置的過程、職掌、性質及其在憲政史上的地位。近來專題論文逐漸增多 ,或探討責任內閣創設的背景,或分析責任內閣的性質及其在清末憲政改革過程中的歷史命運 ,或梳理責任內閣演變的過程及其階段性變化,或澳门皇冠責任內閣製出臺後對時局的影響等 ,澳门皇冠更加豐富 ,論述更爲深入 ,頗值後來者參考和借鑑②。

                                   

                                  然因關注點不同 ,兼之資料闕如,前輩學者對責任內閣運作的基礎——人員編制情況,卻鮮有論及 。這不僅會影響對責任內閣職掌的瞭解和把握 ,還會影響對責任內官性質、地位的分析和評價。筆者查閱中國第一歷史檔案館所藏軍機處錄副奏摺,發現時任內閣總理大臣、慶親王奕劻奏留責任內閣官員的檔案,一方面可以據此考證責任內閣人員編制情況 ,較爲準確地把握其組織結構和職掌範圍;另一方面通過分析所留人員的原有身份和原屬機構,可以釐清責任內閣的性質及其在清末政治史上的地位,進而加深對責任內閣的整體認知。

                                   

                                  特簡、簡任官員之編制

                                   

                                  責任內閣之創設 ,體現於兩個重要的文件:一是宣統三年四月頒行的《內閣官制》 ,二是宣統三年五月頒行的《內閣屬官官制暨內閣法制院官制》(以下簡稱《屬官官制》) ,前者規定責任內閣之基本組織方式、大臣構成及職責,後者規定責任內閣機構之設置、屬官構成及職掌分工  。從這兩份文件可見,責任內閣官員設置明目繁多 ,地位有別 ,職掌迥異,額數不同。就地位、職掌和性質來分,責任內閣官員由兩部分組成:內閣大臣和內閣屬員。就選任方式來分,責任內閣官員由四部分構成:特簡官員、簡任官員、奏任官員和委任官員。這爲考察責任內閣人員編制情況提供了分類基礎。

                                   

                                  關於內閣大臣,《內閣官制》第一、二條規定 ,責任內閣“以國務大臣組織之”,而國務大臣以內閣總理大臣和外務大臣、民政大臣、度支大臣、學務大臣、陸軍大臣、海軍大臣、司法大臣、農工商大臣、郵傳大臣、理藩大臣爲之③ ,共計11人 。但因實施條件不成熟 ,清廷在頒行《內閣官制》的同時,又擬定了《內閣辦事暫行章程》十四條,“以爲過渡辦法”④。《暫行章程》在第一條就對《內閣官制》中規定的內閣大臣員額作了調整,規定責任內閣設立“總理大臣一員,協理大臣一員或二員,均候特旨簡任;各部大臣,均候特旨簡任爲國務大臣”⑤,在總理大臣之下、各部大臣之上增設了協理大臣一個職位 。這樣,責任內閣大臣額數就從原定之11人調整爲12人或13人 ,具體數額 ,取決於協理大臣之多寡。從此後任命的大臣名單可知 ,內閣協理大臣設有2人  。至宣統三年十一月袁世凱組閣時 ,才取消協理大臣之缺,僅置總理大臣1人。故此 ,內閣大臣,包括總理大臣、協理大臣和外務等大臣 ,共計13人 。

                                   

                                  內閣屬官之設置,《屬官官制》中規定,內閣下設一廳、四局和一院。其中,一廳即承宣廳,四局分別爲制誥局、敘官局、統計局和印鑄局,一院爲法制院 。其官員設置 ,各廳局“設閣丞,以總各廳、局之事;設廳長、局長以下各官 ,分治各廳、局之事”;而法制院,則“設院使以下各官,專治院事” ,目的是“各司其職 ,以重責成”⑥ 。具體來說,總理、協理大臣之下,設閣丞一人  ,“承內閣總理大臣之命,管理閣務,監督指揮各廳、局 ,並進退本閣委任各官” 。承宣廳 ,設廳長、副廳長各一人 ,廳長“承內閣總理大臣之命,掌機要文件,管理承宣廳事務,並監督指揮本廳各官”;副廳長“佐廳長之職務 ,廳長有事故時,由副廳長代理”。制誥、敘官、統計、印鑄等四局各設局長一人、副局長一人,局長“承內閣總理大臣之命 ,管理局務 ,並監督指揮本局各官”;副局長“佐局長之職務,局長有事故時 ,由副局長代理” 。法制院 ,設院使、副使各一人  ,院使“承內閣總理大臣之命,管理院務,並監督指揮本院各官”。此外 ,法制院“奏任官以上之進退 ,由院使具狀陳由 ,內閣總理大臣辦理;委任官之進退 ,院使專行之”  ;副使“佐院使之職務,院使有事故時 ,由副使代理”⑦。

                                   

                                  由此可見 ,責任內閣所屬之一廳、四局、一院共設閣丞、廳長、副廳長、局長、副局長、院使、副使13人,兼之內閣大臣13人 ,共計26人。這是制度明確記載的,也是最爲人們所熟知的責任內閣人員編制情況 。

                                   

                                  奏任官員之編制

                                   

                                  責任內閣人員編制 ,除國務大臣、閣丞、正副廳長、正副局長、正副院使等缺外 ,各廳局院副廳長、副局長、副使之下,還設有其他官缺。據《屬官官制》規定,承宣廳、制誥局、敘官局、統計局另設有僉事、錄事等官  ,印鑄局另設有僉事、藝師、藝士、錄事等官 ;法制院另設有參議、參事、僉事、錄事等官⑧。但因時間短暫,官制僅是草創,尚未成熟,“所有參議、僉事以下各官額缺 ,擬由內閣總理大臣妥慎擬定 ,另案奏明辦理”:各官官品、官等各項,因官制尚未釐定,“均暫令以原品治事 ,俟官品、官等辦法奏請欽定後 ,再行遵照施行”⑨。換言之,責任內閣屬官官制頒佈時,僅確定了職掌重要、地位較高之閣丞、正副廳長、正副局長、正副院長等額數;至於地位較低之僉事、錄事等官員額,並未確定。

                                   

                                  按照常規 ,僉事、錄事等官應待清廷將責任內閣各方面,尤其是基層機構、官品、官級等項,考慮周全後予以設置 ,纔是比較穩妥的辦法 。然而時不待人 ,責任內閣“開辦伊始”,“合數衙門之事萃於一署,頭緒至爲紛繁”,“需人孔亟”。爲開展政務 ,清廷決定“於裁併各衙門現有人員內 ,擇其通達穩練者,先行酌量留用,藉資熟手” 。而裁併各衙門官員,多爲舊式人才,於憲政不諳 ,能稱得上“通達穩練者”較少,不敷留用 。不得已,又從其他衙門內“添調”多人  ,“按其所長,分別任事”⑩。可見 ,留用、添調人員,共同構成了責任內閣初創時中下級官員的人員班底 。同時,這些人員及其數額 ,正是以後確定內閣人員編制之基礎。

                                   

                                  《屬官官制》頒佈後不久,責任內閣留用、添調人員即已開始。迨至宣統三年六月時 ,各機構留添人員大致定型 。《大公報》六月二十二日刊載了“敘官局人名一覽表”一欄,詳細列舉了敘官局所留人員名單 ,其中僉事111人,錄事108人 ,共計219人(11)。但此時官制頒行未久,各機構所留人員是否稱職,所辦事務是否妥善 ,需要試辦一段時間之後才能得知 。及至宣統三年八月,奕劻等認爲,留添人員已“試辦三月,尚無貽誤 ,自應奏請留閣,俾得專心職務”(12) 。於是綜合各方面因素,尤其是各機構事務之繁簡和裁併衙門人員之多寡 ,於初九、十九兩日具奏請旨,初定各機構員額。如承宣廳30人,其中前軍機處人員29人,調用人員1人(13) ;制誥局84人,其中留用前內閣人員69人  ,前吏部人員9人 ,外務部人員2人  ,陸軍部人員4人(14);敘官局110人,均爲前吏部人員(15) 。統計局24人,其中留用前憲政編查館人員8人,調用人員16人(16);印鑄局25人 ,其中留用前政治官報局人員10人 ,前內閣人員2人 ,前吏部人員1人 ,前禮部人員3人,調用人員9人(17) 。

                                   

                                  法制院比較特殊 ,所留人員分爲兩種 ,一種是參議 ,另一種是參事和僉事 。據奕劻等人奏摺 ,法制院應辦之事 ,分爲四類 ,“以關於官制、官規、議院、法令等爲一類,以關於各項法典、律例爲一類,以關於行政法規及其他憲政籌備事項爲一類,以關於各項財政爲一類” 。凡此四類 ,“每類以參議領其事 ,以參事分任之 ,其庶務及文牘、會計各項,則以僉事任之”(18)。這樣一來 ,參議的員額就非常明確,共設4員  ,且由皇帝簡任 ;而參事和僉事則籠統算之,共留32人  ,其中留用前憲政編查館人員15人 ,調用人員17人(19) 。

                                   

                                  由上可見  ,除法制院參議4員不計外,內閣一廳、四局、一院共留用、調用官員305人 。以官員的性質、分佈及其與原衙門的關係來看,這些人員具有以下特點:

                                   

                                  第一  ,官職龐雜,遍及多個衙門 。就任官而言,既有京官如郎中、員外郎、主事、司務、筆帖式、章京、侍讀、編修、中書、小京官、參事、檢討等,也有外官如道員、知府、同知、通判、知縣、直隸州州判、按察司經歷、府經歷、縣丞、教諭等;就衙門分佈而言 ,既有已裁併之衙門如軍機處、內閣、吏部、憲政編查館、禮部等所屬官員,也有現存之衙門如民政部、度支部、郵傳部、學部、翰林院、農工商部、外務部、法部、陸軍部、大理院等所屬官員;就性質而言,既有現任官員 ,也有候選、候補人員,甚至還有留學畢業生、政法學堂畢業生等 。但總體上以裁撤衙門官員爲主。這反映了新內閣兼具職務新、人員舊之雙重特點 。

                                   

                                  第二,人員衆多,分佈極不均衡。責任內閣是在裁撤數個衙門的基礎上設立的 ,衙門被裁  ,也就意味着所屬官員失業待缺 ,生計困難,清廷不能不酌量安排,於奏留各機構人員時 ,適當放寬條件 ,多留員額。誠如奕劻等在奏摺中所說的那樣,舊日內閣、吏部“裁缺人數較多 ,自宜寬爲留用” 。這一“寬”字 ,清晰地反映出對於奏留人員的標準和無奈情形。當然  ,“寬爲留用”也不是漫無邊際、不加選擇地盡數留用,而是按照固有人數和比例,“均擬酌留舊員十分之二”(20),最終留用305人 。由此可見,吏部、內閣等衙門未裁之前官員羣體龐大 ,而裁撤之後遺留的問題嚴重 。

                                   

                                  不僅如此,留用的305人分佈極不均衡,從前面的統計可以看出 ,有的機構留用多達110人 ,有的機構僅留20多人 ,相差很大。這與各機構事務之繁簡有直接關係。制誥局、敘官局分別負責原內閣、吏部事務 ,尤其是敘官局 ,職司全部文官的選任、考覈、處分等事務 ,任務繁雜,責任綦重,非多額不足以任其事。而印鑄局等主要是負責內閣官報之編排、刊印 ,事務相對簡便,毋庸多設員額  。在奏留過程中,一是要寬爲留用,爲人設缺,二又需明定比例 ,區分繁簡。在這留與簡的矛盾背後,體現的是主觀因素與客觀因素的混雜,感性因素和理性因素的滲透。

                                   

                                  第三 ,隸屬衙署 ,取決新舊職掌 。承宣廳所管事項,“原系舊日軍機處職掌”  ,故所留人員多爲軍機處官員。但該廳事務“又益以辦理會議及全閣文牘、會計等項” ,自然較軍機處事務“增劇”,而“從前章京員額本屬無多” ,除議定全留外,又“添調通曉計學人員一員,專辦會計事項” 。制誥局“原系舊日內閣”職掌 ,此外“又有吏部、外務部、陸軍部劃撥事項” ,故除留用前內閣人員外 ,還將三衙門“隨送人員 ,亦經分別酌留”。敘官局原系舊日“吏部職掌”,故留用者均爲前吏部官員。統計局“原系舊日憲政編查館職掌”,故其人員多從憲政編查館官員內酌量留用。但原編查館人員較少 ,業已“強半兼差”,現在各員又“多已回原衙門供職,所餘員額不敷分佈” ,所以“不能不量予調用”別衙門人員 。印鑄局原系舊日政治官報局職掌,故留用者多爲官報局人員 。但印鑄局事務繁忙,原官報局官員僅十數員,不敷差遣 ,所以“又酌量添調並留用禮部隨事撥送數員”(21)。法制院接掌的是原憲政編查館所司之“考覈京外籌備憲政事宜”,故“將前在憲政編查館當差留院辦事”人員酌留十數人 。而更重要者 ,法制院具有“覈定全國法令之責” ,編查館人員從人數和閱歷均不敷補用,於是又從其他衙門官員和畢業生中“酌調”精通法制者近20人(22)。

                                   

                                  第四,名稱不定 ,均以原官治事。奕劻等人奏留內閣屬員一事共有兩折,一折爲宣統三年八月初九日所奏“爲廳局留用調用人員尚資得力請留閣任用事”(23) ,一折爲宣統三年八月十九日所奏“爲法制院留用調用人員請予留閣事”(24)。兩折後均有兩句話:一是所留人員“如蒙俞允,再由臣等酌定額缺  ,分別等第,另行奏明辦理” ;二是此次留用、調用各員,均以原官、原差治事 ,“統俟補缺改官後,再行開去原官、原差”(25) 。說明此次奏留人員僅爲過渡性舉措,不僅額缺不定,等第亦未區分,所留人員均以原官、原差治事給薪 。就官稱而言,留用人員有侍讀學士、侍讀、郎中、員外郎、主事、筆帖式,以及道員、知府、同知、通判、知縣之分 ;其性質有實缺官員、候補人員、候選人員、畢業生之別,均不冠僉事之名 。就等第而言,參議、僉事等官應分不同的等級,以別高下,不能籠統稱之 。至於區分等級,因時局動盪 ,直至清亡亦未能有定製。但從內閣印鑄局編印的《宣統三年冬季職官錄》之等級劃分可以看出 ,除印鑄局藝師、藝士和法制院參議、參事不分等級外 ,清廷已初步打算將廳局院僉事分爲四等 ,錄事分爲三等,分別爲:一等僉事、二等僉事、三等僉事、四等僉事 ,一等錄事、二等錄事、三等錄事(26)。

                                   

                                  第五 ,事務繁雜,區分科處辦理。各廳、局、院事務繁雜  ,以敘官局爲例,《屬官官制》中規定 ,其職掌有六:“一、內外簡任、奏任各官履歷稽覈、存儲事件 ;二、內外簡任各官開單請簡事件;三、內外奏任各官資格審查事件;四、內外委任各官冊報及履歷存儲事件;五、關於文官考試事件 ;六、關於文官處分事件”(27)。包括文官的考試、選任、考覈、審查以及處分等事。面對如此繁雜的事務 ,唯有再次細分,方能得心應手、有條不紊。而細分的方法,在京新設各部院以及已裁之吏部均有例可鑑(28) ,即按照職務類別 ,在敘官局下分設“科”、“處” ,適當名之 ,分權定責 。《屬官官制》頒行不及一月,宣統三年六月二十三日,敘官局下設之科、處名稱 ,就在報刊上被刊登出來。如《申報》“內閣敘官局之內幕”一文,記敘官局下設6科、2處,分別爲:第一科、第二科、第三科、第四科、第五科、第六科和捐冊處、庶務處;“屬乎文選司者爲第一、第三、第四、第六四科”,“屬乎考功司者爲第二、第五二科”(29) 。不僅登載了各科、處名稱及其排序,還大致劃分了它們之間的職權範圍,可見此時敘官局之科、處設置已基本定型。至於各科處人員配置情況,其基本原則是“每科、每處各設總司事宜者兩員”,分別爲科長、副科長,綜覈一科之事;“分管事宜者若干員” ,爲科員 ,“視事之繁簡 ,定額之多寡”(30)  。其中,第一科14人,第二科14人 ,第三科15人 ,第四科18人,第五科12人  ,第六科16人,捐冊處13人  ,庶務處9人  ,人數多寡不一(31)。敘官局如此 ,其他廳、局亦然。由此可見 ,科處之設置 ,一方面細化了廳、局事務辦理事務的職責,使責任內閣權責更爲明確,另一方面強化了職權分工 ,提升了行政效率。這是舊有部院慣制和新興科層制在清末官制改革中的遵循和仿效 。

                                   

                                  委任官員之編制

                                   

                                  如前所述 ,宣統三年六月《大公報》刊載內閣敘官局暫留僉事111人、錄事108人,二者合計219人 。同年八月,奕劻等人奏留人員時僅留下110人。一是219人 ,一是110人 ,相差109人 ,差別極大 。究竟是奏留時對人員又有精簡,還是所留人員與報刊記載類別不同 ,這關係到責任內閣人員的具體編制 ,不能不有所申論 。

                                   

                                  對比兩份人員名單 ,可發現八月份所奏留之110人 ,均包含在六月份報刊記載的111名僉事名單中 ,卻無另錄事108人的名單 。即八月份所留人員,僅爲敘官局僉事 ,不含錄事 。由敘官一局可以推知,其他廳、局、院所留人員也應爲僉事 ,惟法制院較爲特殊 ,所留人員中還包括參事。這是第一點需要申明的 。

                                   

                                  據《屬官官制》規定,僉事“承閣丞及廳長、局長之命,分任各廳局事務”;而錄事只是“承上官之命,繕寫文件 ,辦理庶務”(32)。可見 ,相比較僉事,錄事的地位較低,職務次要  ,被揀選試用的時間或更爲靠後。迨至宣統三年八月內閣大臣奏留僉事時 ,錄事各員被“派令任差”的時間不長 ,是優是劣 ,並不明晰 ,只有再過一段時間 ,等待考察期滿,“視期內有無過失 ,再行判定去留”(33)。所以,責任內閣最終留下多少錄事  ,直至宣統三年八月還不得而知。因此 ,統計責任內閣員額和編制情況確數顯然不可能 。這是第二點需要申明的。

                                   

                                  但通過分析當時一些報刊的報道,還是可以對內閣錄事的來源、層級及其數額做一窺測的 。

                                   

                                  《大公報》八月初七日所載《新內閣官制之一斑》曰:“新內閣官制,現已釐訂入奏,聞其概略,系僉事各員分一、二、三等,以舊內閣及軍機處、吏部品秩相當人員□用 。其錄事亦分三等,仍由該三署舊日錄事、供事、謄錄各員中擇優選拔 ,現已派令任差 。惟此項人員須試辦□個月  ,視期內有無過失,再行判定去留。”(34)從中透露兩方面的信息:一是錄事的來源 ,由裁撤之舊內閣、軍機處以及吏部三個衙門中原有之錄事、供事、謄錄各員中擇優選拔 ;二是錄事的層級,分爲三等,分別爲一等錄事、二等錄事和三等錄事,較之僉事少一等 。

                                   

                                  除錄事、供事、謄錄外,責任內閣錄事還有一個來源 ,即已裁部院衙門之筆帖式 。從《申報》宣統三年六月二十三日載《內閣敘官局之內幕》一文可以窺探一斑:“其最令人齒冷者,則爲筆帖式之一物。筆帖式官階甚卑,人類尤雜 ,各部中多佔其大半 ,吏部尤不少。該部裁後,舊時有力司員窟穴於吏部優差者  ,都飛騰於敘官局 。但敘官局留員無多,而筆帖式又客無所能,不得不在淘汰之列 。此輩噉飯無地,乃聯合全部筆政 ,懇求局長願改錄事。現聞由筆政改錄事者,多至三十餘員。此輩平日趾高氣揚 ,自儕於司員之列,與堂官有舊者亦能充科員 。大抵字畫惡劣 ,公事茫然,畫到吃飯以後 ,一溜煙便已遁去 ,甚有倩人代畫到字者 ,其才能可想 。現在既改錄事,自以繕寫爲專職  ,乃連日到同,仍舊廁身各科之間,潮菸狂吸,人多言寵 ,轉令辦事者多所妨礙。各科科員以同事多年不忍下逐客之令  ,只可嗤之以鼻。此亦新官廳現象之一端也 。”(35)非常形象地刻畫了清代的獨特羣體——筆帖式的社會地位、工作能力、工作態度和生活醜態,爲準確地把握責任內閣的人員狀況 ,預測責任內閣的工作效率,判斷責任內閣的性質提供了一個視角 。

                                   

                                  至於錄事的編制,或可以約略推測 。宣統三年六月二十四日《大公報》載有“敘官局錄事之一覽表”,分別科、處 ,詳細登載了各錄事名單。各科處暫留錄事人數依次爲:繕折處12人,第一科14人,第二科14人 ,第三科13人  ,第四科15人,第五科13人 ,第六科14人,捐冊處7人,庶務處6人 ,共計108人(36) 。如果比照僉事奏留之例 ,108名錄事應該均能留任。這樣一來,僅敘官一局,不計正副局長 ,亦能留下218人 。

                                   

                                  敘官局僉事、錄事的額數差異“大致相同”,錄事奏留比率“盡數留用” ,以此類推,責任內閣1廳、4局、1院,大約能留近300名錄事。但據《屬官官制》所載 ,印鑄一局負責官報、法令、職官錄及其他各類官文書的編輯、印刷、發行 ,和各類官印的鑄造、頒發事件 ,職掌比較特殊 ,除設僉事、錄事外 ,還置有藝師若干員 ,“承局長之命,辦理印鑄事務”;藝士若干員,“承上官之命,辦理印鑄事務”(37)。藝師、藝士均爲專業性較強的技術官員 ,須從專門人員中揀選。因資料匱乏  ,這部分人員數額不得而知 ,亦無可推測。

                                   

                                  綜上所述 ,除印鑄局藝師、藝士因資料闕如無法推測外 ,經過精算和推測  ,責任內閣員額分別如下:國務大臣13員;閣丞1員;承宣廳正副廳長2員 ;制誥、敘官、統計、印鑄4局正副局長8員;法制院正副院使2員 ;法制院參議4員;法制院參事和各廳、局、院僉事305員 ;各廳、局、院錄事約300員。共約640人,數額頗爲龐大  。

                                   

                                  按照數額固定與否、職掌以及選任方式之不同,這些人員可分爲四類:第一類爲國務大臣,包括總理大臣、協理大臣和各部大臣 。此類人員地位最高,權責最重 ,爲高級官員。遇有缺出 ,由皇帝特旨簡授,謂之“特簡” 。第二類 ,爲各廳、局、院主掌官 ,包括閣丞、正副廳長、正副局長、正副院使和法制院參議。此類人員數額固定 ,職掌清晰 ,地位較高,權責重要 ,爲次高級官員  。遇有缺出,由內閣敘官局開列適格人員名單,請旨簡用,謂之“簡任” 。第三類爲各廳、局、院事務官 ,包括各廳局院僉事、印鑄局藝師和法制院參事 。此類人員數額大致確定 ,職掌相對清晰,但官稱不定 ,與高級官員、次高級官員相比 ,地位相對次要 ,處於中間層級,爲中級官員 。遇有缺出,廳局僉事、藝師由敘官局 ,法制院僉事由法制院院使,均提供符合資格者二人,擬定正陪 ,奏請皇帝欽揀一人補授  ,謂之“奏任”。第四類爲各廳、局、院辦事員 ,包括各廳局院錄事和印鑄局藝士 。此類人員數額不定 ,職掌不明,官稱不定 ,在新內閣官員中地位最低,職責最輕,爲下級官員。遇有缺出,均由各廳、局、院揀選人員 ,廳局錄事、藝士稟報閣丞決定 ,法制院錄事稟報院使決定 ,謂之“委任”(38) 。

                                   

                                  總之,責任內閣官員編制比較複雜 ,權責有重、中、簡之分 ,地位有高、中、下之別 ,數額亦有確定、大致確定和不定之異 ,這是其人員編制和人員結構的特點。通過考察  ,可以從整體上加深對責任內閣的認知和把握,也能對民國初年內閣機構的設置和人員編制情況有一貫通了解。

                                   

                                  作者簡介:張振國 ,渤海大學政治與歷史學院講師 。錦州 121000

                                   

                                  註釋:

                                   

                                  李細珠:《論清末預備立憲時期的責任內閣制——側重清廷高層政治權力運作的探討》 ,《明清論叢》第八輯 ,紫禁城出版社2008年版,第1頁 。

                                   

                                  李細珠:《論清末“皇族內閣”出臺的前因後果》,《澳门皇冠青年學術論壇》2006年卷 ,社會科學文獻出版社2007年版;《論清末預備立憲時期的責任內閣制——側重清廷高層政治權力運作的探討》 ,《明清論叢》第八輯,紫禁城出版社2008年版 ;《丙午官制改革與責任內閣制的命運》,《晚清改革與社會變遷》(晚清史論叢第二輯),社會科學文獻出版社2009年版 。另肖光輝:《清末民初關於責任內閣的理解、運用與爭論》,《江蘇社會科學》2005年第2期 ;侯春奇:《清末責任內閣澳门皇冠》,河南大學碩士論文2007年:陳曉東:《袁世凱內閣的法制意義》 ,《歷史教學》2005年第12期  ;何善川:《論袁世凱內閣與清末國家政體近代化》,《徐州師範大學學報》1998年第4期等 。

                                   

                                  ③中國第一歷史檔案館藏宮中硃批奏摺 ,檔號:04—01—13—0436—042。另《政治官報》第1264號,宣統三年四月十一日 ,“摺奏類” ,臺灣文海出版社1965年版,第195頁 。

                                   

                                  ④《政治官報》第1264號 ,宣統三年四十一日,“摺奏類”,第194頁 。

                                   

                                  ⑤中國第一歷史檔案館藏宮中硃批奏摺 ,檔號:04—01—13—0436—041。另《政治官報》第1264號 ,宣統三年四月十一日,“摺奏類” ,第197頁 。

                                   

                                  ⑥中國第一歷史檔案館藏宮中硃批奏摺,檔號:04—01—01—1111—041 。

                                   

                                  ⑦《政治官報》第1310號,宣統三年五月二十八日,“摺奏類” ,第460、462頁 。需注意的是,《屬官官制》中並未明確規定閣丞及正副廳長、局長、院使之員額 ,但從宣統三年五月二十七日的上諭可知均爲一員:“(宣統三年)五月二十七日 ,內閣奉上諭:內閣閣丞著華世奎補授;內閣承宣廳廳長著趙廷珍補授:副廳長著英秀補授;內閣制誥局局長著楊壽樞補授,副局長,著裕隆補授 ;內閣敘官局局長,著寶銘補授 ,副局長著張鍇補授 ;內閣統計局局長著楊度補授,副局長著張國淦補授 ;內閣印鑄局局長,著陸宗輿補授 ,副局長著黃瑞麒補授”:“內閣法制院院使著李家駒補授;副使著章宗祥補授”。(《政治官報》第1310號 ,宣統三年五月二十八日,“諭旨”,第449頁 。)

                                   

                                  ⑧《政治官報》第1310號,宣統三年五月二十八日,“摺奏類”,第460頁 。另見內閣印鑄局編:《宣統三年冬季職官錄》,“近代中國史料叢刊初編”,臺灣文海出版社1968年版,第12—14頁。

                                   

                                  ⑨《政治官報》第1310號 ,宣統三年五月二十八日  ,“摺奏類”,第459頁。

                                   

                                  ⑩中國第一歷史檔案館藏軍機處錄副奏摺  ,檔號:03—7460—087 。

                                   

                                  (11)(30)(36)《大公報》宣統三年六月二十二日之“敘官局人名一覽表” ,第2張第3頁 。

                                   

                                  (12)(13)(14)(15)(16)(17)(18)(19)(20)(21)(22)(23)(24)(25)(37)中國第一歷史檔案館藏軍機處錄副奏摺,檔號:03—7460—087 ;03—7460—088 ;03—7460—091 ;03—7460一090;03—7460—089;03—7460—092 ;03—7461—039 ;03—7461—039、03—7461—040;03—7460—087;03—7460—087;03—7461—039 ;03—7460—087 ;03—7461—039;03—7461—040;03—9302—010。

                                   

                                  (26)內閣印鑄局編:《宣統三年冬季職官錄》 ,第12—14頁。

                                   

                                  (27)《政治官報》第1310號  ,宣統三年五月二十八日,“摺奏類” ,第461頁 。

                                   

                                  (28)新設部院雖有不同,但大體來說,均分爲三級,即部下設司 ,司下設科,即科一司一部三級體制 。舊設吏部也是如此,惟不同者,科級名稱比較複雜,或稱“科”,或稱“處”,或稱“甲”,不一而足。

                                   

                                  (29)(35)《申報》宣統三年六月二十三日之“緊要新聞·內閣敘官局之內幕” 。

                                   

                                  (31)《申報》宣統三年六月二十四日之“內閣敘官局各科處人員名單”。

                                   

                                  (32)中國第一歷史檔案館藏軍機處錄副奏摺,檔號:03—9302—010。法制院僉事職掌稍異,其“承院使及副使之命 ,掌文牘、會計及一應庶務”。見中國第一歷史檔案館藏軍機處錄副奏摺 ,檔號:03—9302—011。

                                   

                                  (33)(34)《大公報》宣統三年八月初七日之“消息·北京·新內閣官制之一斑” 。

                                   

                                  (38)“特簡”、“簡任”、“奏任”和“委任”四種選任方式之劃分  ,參中國第一歷史檔案館藏軍機處錄副奏摺,檔號:03—9302—010 ;《政治官報》第1310號 ,宣統三年五月二十八日,“摺奏類”,第460頁 。

                                   




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